Avvocato, letterato e uomo politico italiano, si formò alla scuola dell'illuminismo meridionale.
Fu tra i protagonisti della Repubblica di Napoli, proclamata nel gennaio 1799 in seguito all'occupazione militare francese.
Presidente del Comitato legislativo, collaborò alla stesura della Costituzione che, per il suo alto contenuto democratico, si discostò dai modelli napoleonici.
Dopo che la repubblica venne travolta dalle rivolte sanfediste e contadine e dal ritorno delle truppe dei Borbone, Pagano fu processato e giustiziato insieme ad altri esponenti dei movimenti giacobini napoletani.
Ha lasciato numerosi scritti di argomento giuridico, alcuni drammi e uno studio sulla natura della poesia.